我国首个老年护理标准出台加快发展老年护理服务

强化政府主体责任确保老有所养

近日，国家卫生健康委等六部门印发《关于开展老年护理需求评估和规范服务工作的通知》(以下简称《通知》)，明确要规范提供老年护理服务，包括服务机构和人员、服务类型和内容。

《通知》指出，党中央、国务院高度重视积极应对人口老龄化和实施健康中国战略，对建立完善覆盖生命全周期、健康全过程的卫生健康服务体系，推进健康老龄化，提高老年人健康水平提出明确要求。目前，我国60岁及以上人口数近2.5亿，失能、半失能老年人超过4000万，其护理需求明显高于全体人群平均水平，对专业的医疗护理服务呈现庞大而刚性的需求。加快发展老年护理服务，是积极应对人口老龄化的重要内容，也是实施健康中国战略的客观要求，对稳增长、促改革、调结构、惠民生，决胜全面建成小康社会具有重要意义。

养老压力逐渐增大

老年护理发展迅速

今年上半年，电视剧《都挺好》刷爆了微博、朋友圈，在为剧中人物命运牵肠挂肚的同时，剧中反映的养老问题也引发社会热议。随着我国人口老龄化程度提升，养老包括老年人护理问题成为社会经济发展的重中之重。

在北京一家事业单位工作的陈敏(化名)，丈夫是一名初中教师。她的父母以及公公都已经是80岁高龄，时常需要去医院看病、拿药。对于双方父母的养老问题，夫妻二人倍感压力。

“我母亲身体一直不好，此前做过一次手术，近几年更是频繁住院。母亲很需要有家庭的温暖，不愿意住在专业的护理中心，因此家里三个兄弟姐妹轮流照顾。此外，我们还需要上班，照顾自己的家庭、孩子以及另外两位老人，时间上和精力上都感到严重不足。”陈敏说。

事实上，这并非陈敏一个人所要面临的难题。《2019-2025中国人口老龄化市场研究及发展趋势研究报告》的数据显示，目前我国已进入老龄化阶段，2020年我国65岁及以上老年人口比例达11.70%，即将步入深度老龄化，预计2040年我国65岁及以上老年人口比例超过20%，进入超老龄化社会。

一家媒体官方微博发起的调查显示，有44.4%的网友年老以后选择去老年护理机构生活；有37%的网友认为可能不由自己决定；仅有12.6%的网友选择和子女一起生活；另有5.9%选择其他。

北京大学法学院教授王岳认为，近年来，老年护理服务在我国快速发展主要有两方面原因。一方面，我国社会老龄化程度不断提升，特别是北京、上海等一线城市，人口老龄化使得老年护理有广泛需求；另一方面，计划生育实施以后第一代独生子女的双亲日益衰老，越来越多的“4+2+1”模式家庭出现，即4个父母、1个孩子，都依靠夫妻两人支撑，带来诸多时间、金钱、精力上的压力，从而推动了老年护理服务的发展。

中国劳动关系学院法学系副教授张丽云认为，老年医疗护理服务需求的不断增长，给我国当前的老年人护理服务体系建设也带来了较大挑战。现阶段，我国老年人医疗护理服务市场供给仍然不足，难以达到供求平衡的状态。

“专业护理人才资源缺口较大，护理工作者劳动价值无法得到充分体现，尤其是年轻护理人才紧缺。同时，老年护理服务的专业性和技术性也有待提高。此外，我国医疗保障体系、养老福利政策和社会保障制度还有待进一步完善，相关机构在人财物上的投入力度仍需加强。”张丽云说。

开展护理需求评估

提高老年护理水平

根据《通知》有关要求，相关医疗机构可参照《老年人能力评估标准表(试行)》和《老年综合征罹患情况(试行)》开展老年护理需求评估工作。不具备评估能力的机构，可委托具备合法资质、有评估能力的相关医院、护理院等医疗机构或其他专业机构。

据国家卫生健康委医政医管局副局长焦雅辉介绍，评估的标准不仅参考借鉴了国内地方的做法，也借鉴了国际上的经验。评估主要包括两个方面，一是对于老年人能力的评估，能力包括日常生活能力、精神状态和社会参与的能力、感知觉与沟通能力，从不同维度对老年人进行能力的评估；二是针对与我国老年人失能密切相关的11种综合征，比如阿尔兹海默，老年痴呆等。

“根据这两个评估结果来确定老年护理需求的等级。”焦亚辉说，护理需求分为5个等级：护理0级(能力完好)、护理1级(轻度失能)、护理2级(中度失能)、护理3级(重度失能)、护理4级(极重度失能)。

中国老龄政策与法律研究所所长任际认为，首先，建立和普及老年人照料护理体系，需要法律政策提供保障。此次发布的《通知》是我国首次在老年护理领域建立国家级专业规范标准，具有较强的引导意义。其次，老年人的护理需求是老年人具体生活状况形成的综合结果，了解并掌握老年人个体的主客观需求差异，可以在养老护理服务的配套建设上更加精准、合理和科学，从而提升整体服务质量。

中国人民大学教授韩克庆认为，对老年护理服务进行分级不仅是开展护理服务的基础性工作，也是服务本身的内在要求。五个等级的划分，不仅提高了医护资源的利用效率，促进服务标准化，还有利于后续工作的细化推进。

“此次划分的五个等级使得老年人护理服务需求能够得到量化，从而为老年人提供更有针对性的护理服务，有利于老年人护理主体的培训、考评、绩效、监督，也有利于护理体系的完善。”任际说，对老年人而言，对自身护理需求予以相应的判断，使其充分享有自主权、信息权也是对老年人权益的切实保障。

《法制日报》记者在采访中了解到，国家层面的老年护理标准的建立，也受到了专业护理人员的大力支持。

一名从事老年护理服务的工作人员对记者说，“对老年人能力情况和常见疾病罹患情况进行评估并展开分级护理，有助于医疗护理水平的提高。以往，我们照护不同病症、不同程度的老年人患者时，大多依靠所学专业技能、临床锻炼出来的思维习惯和经验，有时无法精准照顾到每位患者的需求。如果护理评估分级工作落实到位，将具有相似性的服务对象区分开来，将有助于护理人员在照护过程中针对共通情况总结经验，提高临床应对能力和服务质量。”

王岳认为，目前，我国老年护理服务水平参差不齐，依据这一现实情况，政府出台统一标准十分必要。但应认识到，政府的标准也是最低标准，相关行业协会及护理机构还应继续推进高标准的护理准则出台。

政企联合多元养老

全力实现老有所依

采访中，任际告诉《法制日报》记者，目前世界很多国家都在积极探索养老护理服务的不同方式，包括鼓励老人居家养老、通过发放津贴给护理老人的家人等。

据了解，我国养老模式正由传统单一的家庭养老向机构养老、社区居家养老等模式拓展。

“因此整合市场、社会资本，为需要护理的老年人提供全方位养老服务，形成良性的养老产业、养老服务业发展态势，是积极应对老龄化社会的发展方向。同时，老年护理商业保险对提高老年人支付能力，提高养老服务体系筹资能力以及稳定养老服务人员队伍有积极作用。”任际说。

据了解，我国失能老人的长期照护体系并未建立起来，目前正在研究失能老人照护费用支付机制。截至2018年12月底，商业保险公司参与长期护理保险试点项目约35项，覆盖人数约4600多万，长期护理保险基金规模约47亿元。

中国银保监会人身保险监管部副主任刘宏健说，正在研究制定关于保险公司经办长期护理保险业务的规范要求。“下一步，我们计划对保险行业商业长期护理保险发展的现状问题开展调研和分析，无论是从政策支持的角度，还是从监管的角度，初步形成推动我国商业长期护理保险发展的总体思路和实施意见。”

“从未来发展上看，老年护理服务向多元化、市场化迈进是必然趋势，但还需进一步完善老年护理工作的指导性政策和技术性政策。”张丽云说，尤其是针对一些特殊人群，例如，鳏寡孤独的老年人护理问题上还需要有相应保障措施，这也涉及到社会救助层面的一些问题。

王岳认为，目前对于养老问题已经到了该重新思考、回归传统文化的时候。放眼国际，即使在发达国家，家庭养老仍然是主要的养老方式之一，所以不能完全依靠社会化养老机构。尤其在中国，家庭养老有着非常悠久的传统和历史，应该通过普及传播传统文化等方式，重树家庭人伦秩序，恢复传统家风，从根本上解决好养老问题。

韩克庆则认为，目前我国老年护理服务还需强化政府的主体责任，在相关服务保障体系建立、完善的基础上，进一步考虑老年护理服务朝着市场化、多元化发展。

“养老问题不仅是一个家庭的责任，也是社会共同的责任，不能过度依靠市场自由竞争来解决。”韩克庆说，“现阶段有关部门需要强化制度建设，甚至可以参与到服务供给等环节中，多角度、多层面考虑完善老年护理服务保障；明确主体责任，着力解决百姓最为关注的护理服务费用、医疗资源分配等现实问题，满足患者日益多样化、多层次的护理需求。推进市场化、多元化则不宜操之过急。”